Laurent Vachey, Inspecteur Général des Finances. ©DR
Le 25 juin dernier, vous aviez été missionné pour « conduire la conférence de préfiguration de la nouvelle branche autonomie ». Quelles ont été vos méthodes de travail ?
Laurent Vachey : Dans leur lettre de mission, Olivier Véran (ministre des Solidarités et de la Santé), Gérald Darmanin (ministre de l’Intérieur) et Sophie Cluzel (secrétaire d’État chargée des personnes handicapées) avaient identifié les thématiques* sur lesquelles nous devions travailler. Partant de là, nous avons créé des questionnaires transmis aux acteurs du monde de l’autonomie, aux Départements et aux partenaires sociaux, que nous avons d’ailleurs encouragés à fournir des réponses écrites détaillées. Nous nous sommes également entretenus avec les organismes qui l’ont souhaité, tout en organisant, en parallèle, des réunions avec le conseil de la CNSA. Pour toutes nos réflexions, nous avons pu nous appuyer sur la large documentation existante sur le sujet avec, en tête de liste, le rapport très complet publié par Dominique Libault en 2019.
Justement, en évoquant la CNSA, quels seront à votre sens les principaux bénéfices de cette future 5ème branche ?
Nous l’avons, je crois, largement mis en avant dans notre rapport : la création d’une 5ème branche dédiée à l’autonomie devrait élargir le champ d’action de la CNSA pour améliorer l’équité d’accès aux droits tout en simplifiant les démarches administratives – plusieurs dispositifs restent en effet, encore aujourd’hui, méconnus ou mal compris par les usagers et les aidants. C’est ce double enjeu, de même qu’une préoccupation de l’efficience des dépenses publiques, qui ont guidé nos travaux pour définir le périmètre et la gouvernance de cette nouvelle branche.
À titre d’exemple, vous préconisez d’y inclure l’Allocation d’éducation de l’enfant handicapé ou encore la part de l’action sociale de la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV).
Nous avons voulu séparer ce qui relevait de l’autonomie de ce qui concernait une politique de droit commun, mais aussi intégrer les prestations pour lesquelles une rationalisation est nécessaire. Ce qui nous a in fine mené à écarter autant de possibilités que nous en avons intégrées ! Pour la pension d’invalidité, par exemple, et après discussion avec la CNAM, nous avons proposé de n’en introduire qu’une partie dans le périmètre de la nouvelle branche. Tous ces arbitrages nous ont conduit à élargir progressivement le périmètre de la CNSA de manière à atteindre 41 milliards d’euros contre 15 aujourd’hui. En additionnant dans la nouvelle annexe de la loi de financement de la sécurité sociale toutes les mesures relatives à l’autonomie, nous arriverions à presque 78 milliards d’euros. Ce dernier calcul prenant justement en compte des politiques de droit commun comme l’aide scolaire ou la protection juridique des majeurs, qu’il ne nous a pas paru souhaitable d’intégrer au périmètre de la CNSA, mais dont nous avons tenu à souligner le lien avec les questions traitées, afin que le débat annuel au Parlement soit pleinement éclairé sur l’effort public.
Vous préconisez une gouvernance locale partagée entre les Agences Régionales de Santé (ARS) et les Départements. Pourquoi ?
L’établissement d’une gouvernance « tout-ARS » ou « tout-Département » ne nous paraît pas judicieuse car elle porte un risque de disjonction entre le sanitaire, le médico-social et le social. C’est sur la base de ce constat que nous avons travaillé sur des gouvernances partagées et réfléchi à leurs possibles modalités. La création de contrats départementaux pour l’autonomie entre ARS et départements nous a alors paru être une solution complémentaire des schémas départementaux : ces contrats offriraient en effet une perspective concrète pluriannuelle, qui définirait précisément le rôle de chacun dans l’amélioration de l’offre territoriale.
Dans cet objectif, nous avons également voulu proposer la généralisation des Maisons Départementales de l’Autonomie. Comme pour la CNSA au niveau national, elles pourraient être gouvernées par un conseil associant des représentants des usagers et des associations des personnes âgées et des personnes handicapées, de manière à favoriser l’implication de tous. Cette approche, couplée à un réel pouvoir d’action de la CNSA sur le terrain – via des équipes d’auditeurs mobiles – permettrait, selon moi, à la future 5ème branche de bénéficier d’une gouvernance transversale efficace.
Certaines de vos propositions en termes de financements n’ont pas manqué de susciter de vives réactions. Pensez-vous que ce soit réellement nécessaire ?
Dans les prochaines années, si l’on veut continuer à aider autant, voire plus, les personnes en perte d’autonomie, il va bien nous falloir trouver de nouvelles sources de financements, ne serait-ce que pour répondre à l’enjeu démographique. Dans notre rapport, nous avons dressé tout un panorama des possibilités en la matière, en essayant d’évaluer les effets de chacune des mesures préconisées – qui relèvent pour beaucoup de choix politiques. Les décisions finales en reviendront d’ailleurs au Parlement et au Gouvernement.
Votre rapport a été plutôt bien accueilli par les acteurs du secteur. Mais l’AD-PA, par exemple, a appelé à « une réforme beaucoup plus ambitieuse ». Que répondez-vous ?
La position de l’AD-PA fait surtout référence au besoin de financements. Lors de nos échanges avec les différents acteurs, nous nous sommes bien rendus compte qu’il existait des divergences d’opinions avec, parfois, des positions plus radicales que d’autres. Nous avons donc proposé des solutions, mais personne n’est obligé d’y souscrire à 100 %. Sur la gouvernance notamment, certains souhaiteraient une approche « tout-ARS », là où nous avons estimé qu’une réponse locale serait préférable – et nécessaire. Le large champ territorial couvert par les ARS peut en effet à notre sens poser problème : pour garantir la continuité des parcours en lien avec les particularités locales, il est impératif d’associer tous les partenaires sur le terrain qui, pour beaucoup, dépendent des Départements.
Votre rapport est désormais en discussion au Parlement, qui travaille également à la future loi Grand Âge et Autonomie. Qu’en attendez-vous ?
Le calendrier est en effet chargé, puisque les volets sur le périmètre et l’architecture financière de la 5ème branche seront principalement discutés dans le cadre du projet de Loi de Programmation des Finances de la Sécurité Sociale, donc dès le mois d’octobre. J’espère réellement qu’un élargissement du périmètre de la CNSA sera décidé, car c’est pour moi la condition majeure pour construire quelque chose de véritablement nouveau. Concernant nos autres propositions comme, par exemple, la création de Maisons Départementales de l’Autonomie, elles ont toutes leur place dans les débats qui auront lieu autour de la loi Grand Âge et Autonomie. Je comprends l’impatience des acteurs du secteur, qui souhaitent des décisions rapides, mais le sujet est tellement dense qu’il est normal qu’actuellement, les contours exacts de cette loi très attendue soient encore flous.
*Des propositions précises ont été demandées autour de quatre axes : (1) le périmètre de la nouvelle branche et les dépenses associées, (2) le financement et le pilotage financier de la branche, (3) les missions de la CNSA, (4) l'articulation des différentes politiques traitant du grand âge et du handicap.
Article publié sur le numéro d'octobre d'Ehpadia à consulter ici.
Laurent Vachey : Dans leur lettre de mission, Olivier Véran (ministre des Solidarités et de la Santé), Gérald Darmanin (ministre de l’Intérieur) et Sophie Cluzel (secrétaire d’État chargée des personnes handicapées) avaient identifié les thématiques* sur lesquelles nous devions travailler. Partant de là, nous avons créé des questionnaires transmis aux acteurs du monde de l’autonomie, aux Départements et aux partenaires sociaux, que nous avons d’ailleurs encouragés à fournir des réponses écrites détaillées. Nous nous sommes également entretenus avec les organismes qui l’ont souhaité, tout en organisant, en parallèle, des réunions avec le conseil de la CNSA. Pour toutes nos réflexions, nous avons pu nous appuyer sur la large documentation existante sur le sujet avec, en tête de liste, le rapport très complet publié par Dominique Libault en 2019.
Justement, en évoquant la CNSA, quels seront à votre sens les principaux bénéfices de cette future 5ème branche ?
Nous l’avons, je crois, largement mis en avant dans notre rapport : la création d’une 5ème branche dédiée à l’autonomie devrait élargir le champ d’action de la CNSA pour améliorer l’équité d’accès aux droits tout en simplifiant les démarches administratives – plusieurs dispositifs restent en effet, encore aujourd’hui, méconnus ou mal compris par les usagers et les aidants. C’est ce double enjeu, de même qu’une préoccupation de l’efficience des dépenses publiques, qui ont guidé nos travaux pour définir le périmètre et la gouvernance de cette nouvelle branche.
À titre d’exemple, vous préconisez d’y inclure l’Allocation d’éducation de l’enfant handicapé ou encore la part de l’action sociale de la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV).
Nous avons voulu séparer ce qui relevait de l’autonomie de ce qui concernait une politique de droit commun, mais aussi intégrer les prestations pour lesquelles une rationalisation est nécessaire. Ce qui nous a in fine mené à écarter autant de possibilités que nous en avons intégrées ! Pour la pension d’invalidité, par exemple, et après discussion avec la CNAM, nous avons proposé de n’en introduire qu’une partie dans le périmètre de la nouvelle branche. Tous ces arbitrages nous ont conduit à élargir progressivement le périmètre de la CNSA de manière à atteindre 41 milliards d’euros contre 15 aujourd’hui. En additionnant dans la nouvelle annexe de la loi de financement de la sécurité sociale toutes les mesures relatives à l’autonomie, nous arriverions à presque 78 milliards d’euros. Ce dernier calcul prenant justement en compte des politiques de droit commun comme l’aide scolaire ou la protection juridique des majeurs, qu’il ne nous a pas paru souhaitable d’intégrer au périmètre de la CNSA, mais dont nous avons tenu à souligner le lien avec les questions traitées, afin que le débat annuel au Parlement soit pleinement éclairé sur l’effort public.
Vous préconisez une gouvernance locale partagée entre les Agences Régionales de Santé (ARS) et les Départements. Pourquoi ?
L’établissement d’une gouvernance « tout-ARS » ou « tout-Département » ne nous paraît pas judicieuse car elle porte un risque de disjonction entre le sanitaire, le médico-social et le social. C’est sur la base de ce constat que nous avons travaillé sur des gouvernances partagées et réfléchi à leurs possibles modalités. La création de contrats départementaux pour l’autonomie entre ARS et départements nous a alors paru être une solution complémentaire des schémas départementaux : ces contrats offriraient en effet une perspective concrète pluriannuelle, qui définirait précisément le rôle de chacun dans l’amélioration de l’offre territoriale.
Dans cet objectif, nous avons également voulu proposer la généralisation des Maisons Départementales de l’Autonomie. Comme pour la CNSA au niveau national, elles pourraient être gouvernées par un conseil associant des représentants des usagers et des associations des personnes âgées et des personnes handicapées, de manière à favoriser l’implication de tous. Cette approche, couplée à un réel pouvoir d’action de la CNSA sur le terrain – via des équipes d’auditeurs mobiles – permettrait, selon moi, à la future 5ème branche de bénéficier d’une gouvernance transversale efficace.
Certaines de vos propositions en termes de financements n’ont pas manqué de susciter de vives réactions. Pensez-vous que ce soit réellement nécessaire ?
Dans les prochaines années, si l’on veut continuer à aider autant, voire plus, les personnes en perte d’autonomie, il va bien nous falloir trouver de nouvelles sources de financements, ne serait-ce que pour répondre à l’enjeu démographique. Dans notre rapport, nous avons dressé tout un panorama des possibilités en la matière, en essayant d’évaluer les effets de chacune des mesures préconisées – qui relèvent pour beaucoup de choix politiques. Les décisions finales en reviendront d’ailleurs au Parlement et au Gouvernement.
Votre rapport a été plutôt bien accueilli par les acteurs du secteur. Mais l’AD-PA, par exemple, a appelé à « une réforme beaucoup plus ambitieuse ». Que répondez-vous ?
La position de l’AD-PA fait surtout référence au besoin de financements. Lors de nos échanges avec les différents acteurs, nous nous sommes bien rendus compte qu’il existait des divergences d’opinions avec, parfois, des positions plus radicales que d’autres. Nous avons donc proposé des solutions, mais personne n’est obligé d’y souscrire à 100 %. Sur la gouvernance notamment, certains souhaiteraient une approche « tout-ARS », là où nous avons estimé qu’une réponse locale serait préférable – et nécessaire. Le large champ territorial couvert par les ARS peut en effet à notre sens poser problème : pour garantir la continuité des parcours en lien avec les particularités locales, il est impératif d’associer tous les partenaires sur le terrain qui, pour beaucoup, dépendent des Départements.
Votre rapport est désormais en discussion au Parlement, qui travaille également à la future loi Grand Âge et Autonomie. Qu’en attendez-vous ?
Le calendrier est en effet chargé, puisque les volets sur le périmètre et l’architecture financière de la 5ème branche seront principalement discutés dans le cadre du projet de Loi de Programmation des Finances de la Sécurité Sociale, donc dès le mois d’octobre. J’espère réellement qu’un élargissement du périmètre de la CNSA sera décidé, car c’est pour moi la condition majeure pour construire quelque chose de véritablement nouveau. Concernant nos autres propositions comme, par exemple, la création de Maisons Départementales de l’Autonomie, elles ont toutes leur place dans les débats qui auront lieu autour de la loi Grand Âge et Autonomie. Je comprends l’impatience des acteurs du secteur, qui souhaitent des décisions rapides, mais le sujet est tellement dense qu’il est normal qu’actuellement, les contours exacts de cette loi très attendue soient encore flous.
*Des propositions précises ont été demandées autour de quatre axes : (1) le périmètre de la nouvelle branche et les dépenses associées, (2) le financement et le pilotage financier de la branche, (3) les missions de la CNSA, (4) l'articulation des différentes politiques traitant du grand âge et du handicap.
Article publié sur le numéro d'octobre d'Ehpadia à consulter ici.
Marilyne Mesiano est nommée directrice générale développement, immobilier et nouveaux pays de DomusVi